On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik * Dersin Amacı. Dersin İçeriği ETİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR

Transkript

1 On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik * Dersin Amacı Bu dersin amacı, kamu yönetiminde etiğin önemi, kamu görevlilerinin karşılaştıkları etik ikilemler, etiğin felsefi boyutu ve etiğe dayalı bir kamu yönetiminin oluşturulması için yapılması gerekenler hakkında bilgiler vermektir. Dersin İçeriği Etiğe İlişkin Temel Kavramlar o Değer o Ahlak ve Etik o Etiğin Unsurları Kamu Yönetiminde Etiğin Önemi Etik İkilemler Yönetsel Etik in Felsefi Boyutu: Teleolojik ve Deontolojik Yaklaşımlar Kamu Yönetiminde Etiksel Davranışın Oluşturulması o Etik İlke ve Standartlar (Codes of Ethics) o Etik Yasaları o İhbarcılar (Muhbirler) ve Korunmaları o Etik Standartları Oluşturacak ve Uygulanmasını Denetleyecek Kurul ve Kurumlar o Etiğe Dayalı Yönetim Kültürü o Etiksel Karar Verme o Karakter ve Erdem Etiği ETİĞE İLİŞKİN TEMEL KAVRAMLAR Yönetsel etikle ilgili açıklamalara geçmeden önce, değer, ahlak ve etik gibi temel bazı kavramların açıklanmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Değer İnsan, hayatı süresince daima tavır alma durumundadır. Her durum alış ise bir değere, bir değer duygusuna dayanılarak gerçekleştirilir. Geniş anlamda söylenirse, her türlü amaç ve hedefler, ilişki ve çıkarlar, tutkular, her tür idealler, güç ve iktidarlar, sevgi ve nefretler, inanma ve inkarlar, dostluklar, sadakat ve doğruluklar bir değer ifade ederler ve bir değere dayanırlar. * Mustafa Lütfi Şen, Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesinde Yönetsel Etik Yaklaşımı (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir, 1998 isimli çalışmanın ikinci bölümünden özetlenmiştir. 1

2 Değer hükmü, bir şeyin arzu edilebilir veya edilemez olduğunu belirten ifade, değer ise bir şeyin arzu edilebilir veya edilemez olduğu hakkındaki inançtır. Gerçekten de, her davranışımızda ya hakikati araştırırız, ya bir şeyin varoluşunu tespit ederiz veya bir şeyi değerlendiririz. Olaylar ve olgular karşısında soyut değerlendirmelerde bulunur, hükümler (yargı ve değer yargıları) veririz. Örneğin hırsızlık kötüdür, çalışkanlık iyi bir özelliktir, yalan söyleme kötü bir huydur gibi. Değer, ahlaki anlamda iyi yi dile getirir. Bu iyi, ahlaksal ihtiyacı karşılayan iyidir. Değerin ne olduğunu, niteliğini, çeşitli değerlerin nasıl sıralanmaları gerektiğini araştıran ve bu konuda kuramlar ileri süren bilim dalına değer kuramı (axiology) adı verilmektedir. Değerler, hiyerarşi bakımından iki grupta ele alınabilir: * Araç (vasıta) değerler: Araç değerler denildiğinde, fayda, ilgi, çıkar ve her türlü maddi değerler, tutkular, güç ve iktidar etkenleri, ün ve şan hırsı vb. gibi değer yargıları kastedilmektedir. * Yüksek değerler: İdealler, inançlar, dürüstlük, dostluk, sadakat, saygı, sevgi ve nefret gibi değer yargıları ise yüksek değerleri oluşturmaktadır. Vasıta değerler öznel durumları, tavırları belirlerler. Yüksek değerler ise gerçek ahlaki ilkelerdir. Bütün hayat faaliyetlerimizi değerler belirleyip düzenlediğine göre ve hayat, çeşitli faaliyet sahalarından oluştuğuna göre her iki değer grubunu birbirinden ayırmak mümkün değildir. Ancak birinin diğerine ağır basmasından söz edilebilir ki, günümüzde birinci grubun ikinci gruba ağır bastığı şeklindeki gözlem, ahlaki değerlerin yerinin yeniden tartışılmasına neden olmaktadır. Toplumlar, çeşitli olaylar ve olguları değerler açısından tanımlamaya çalışırlar. Örneğin bir topluma göre, fakirlere yardım, çok iyi ve önemli bir özellikken, diğer bir toplumda bu o kadar önemli bir özellik sayılmayabilir. Başka bir ifade ile, her toplumun, farklı olay ve olgular karşısında farklı değer yargıları bulunmaktadır. Toplum, insanların davranışlarını yönlendirmek ve düzene sokmak üzere bir ahlaki değerler sistemi meydana getirir. Bireyler, içinde bulundukları toplumun sözünü ettiğimiz değer yargılarını farkında olmadan özümser. Bireylerin düşünce, tutum ve davranışlarının şekillenmesinde değerlerin, özellikle de ahlaki değerlerin önemli bir rolü vardır. Ahlak ve Etik Ahlak ile etik (İng. ethics, Fran. éthique, Alm. ethik) kavramları arasında bazı farklılıklar bulunmaktadır. Ahlak (İng. morals, Fran. morale, Alm. moral), insanların gerek birbirlerine, gerekse topluma karşı ödevlerini belirleyen insan davranışları ile bir arada yaşama kurallarının, standartlarının bir bütünüdür. Başka bir ifade ile ahlak, davranış kuralları anlamında, pratik ahlak esaslarıyla birlikte, kişinin ahlaki yapısını, iyi ve kötü yaratılışı (huyu), tabiatı ve seciyeyi ifade etme yanında, insanın toplum hayatı içinde riayet ettiği ve etme gereği duyduğu kurallar bütünü olarak da ortaya çıkmaktadır. 2

3 Bu bağlamda ahlakı bireysel ve toplumsal düzeyde ele almak mümkündür. Bireysel düzeyde ahlak (aktöre), bazı kişisel ve öznel ahlaki anlayışları ifade etmektedir. Bu anlayışın ölçütü de vicdandır. Bireylerin neyin ahlaklı, neyin ahlak dışı olduğuna ilişkin değerlendirmesi, onların dinsel inançlarından, bireysel felsefelerinden ve güdülerinden kaynaklanmaktadır. Bireysel düzeyde ahlak, bazı öznel ve toplumsal değerlerin bir bütünüdür. Bu değerler, gerçek hayatta karşımıza somut toplumsal töreler olarak çıkar. Bunlar arasında öznel bir nitelik taşıyanlara iyi-kötü ayrımını, sorumluluk duygusunu, vicdanı, ahlaklılıkla ilgili değer yargılarını; toplumsal nitelik taşıyanlara da şeref, adalet, insan değeri, gruba, topluma ve diğer insanlara karşı olan görevlerle ilgili töreleri örnek verebiliriz. Toplumsal ahlak ise, insanların gerek birbirlerine karşı ve gerek toplumsal olaylar karşısında izlemek zorunda bulundukları tutumları yönlendiren toplumsal değer yargılarından oluşmaktadır. Toplumsal ahlakı pratik ahlak ya da töre olarak da adlandırmak mümkündür. Etik kavramı çeşitli biçimlerde tanımlanmıştır. Birinci tanıma göre etik, insanların kurduğu bireysel ve toplumsal ilişkilerin temelini oluşturan değerleri, normları, kuralları, doğru-yanlış ya da iyi-kötü gibi ahlaksal açıdan araştıran bir felsefe disiplinidir. Bu anlamda etik, gerçeklikteki pratik ahlakla ve ahlaki davranışla aynı şey olarak görülmemelidir. Etik bir bilimdir, ahlak ve ahlaki davranış doktrinidir. Etiğin amacı; ahlakın ve onun vazgeçilmez kavramları olan iyilik, kötülük, erdem, mutluluk, ahlaki kişilik, onurlu yaşamak vb. kavramları temellendirmek, açıklamak ve yorumlamak, kısacası ahlakın belli bir teorisini kurabilmektir. Etik, normatif etik i ve ahlak teorisini içine alır. Bunlardan birincisi, iyi, kötü, faydalı vb. problemleri inceler, ahlaki bir davranış kuralı ortaya koyar, neyin yapılması gerektiğini, hangi davranışın iyi olduğunu, neyin hayata anlam kazandırdığını gösterir. Ahlak teorisi ise, ahlakın özünü, kökenini ve gelişmesini, ahlak standartlarını, bu standartların tarihsel karakteristiklerini belirleyen kanunları ele alır. Normatif etikle ahlak teorisi birbirinden ayrılamaz. İkinci anlamda etik, kişinin davranışlarına temel olan ahlak ilkelerinin tümüdür. Görüldüğü gibi, ahlak kavramı ile etik arasında yakın bir ilişki vardır. Bu kavramlar çoğu zaman eş anlamda kullanılmaktadır. Ahlakla etik in aynı şeyler olmadığı da bir gerçektir. Etik in, ahlakı da içine alan geniş bir kavram olduğu söylenebilir. Biz burada, etik kavramını ikinci anlamda, yani kişinin davranışlarına temel teşkil eden ahlak ilkelerinin tümü anlamında ele almaktayız. Farklı kaynaklara dayanan ahlak kuralları, çeşitli dönemlerde, kültürlerde ve toplumlarda farklılıklar göstermektedir. Başka bir ifade ile, ahlak kurallarının, her toplumda ya da her zaman geçerli olacak genel ve ortak bir çerçeve içerisine toplanması mümkün olamamaktadır. İyinin veya iyi eylemin ne olduğu, tarih boyunca üzerinde en fazla tartışmanın cereyan ettiği bir sorun olmuştur. Bunun da temel nedenlerinden birisi, ahlakın temel kavramları olan iyi ve kötü nün tanımlanmasındaki kriterlerin farklı oluşudur. İyi nedir, ahlakın mahiyeti nasıl olacaktır gibi sorulara cevaplar aranması, ahlakın sistemli bir düşünce konusu olarak incelenmesini kaçınılmaz kılmaktadır. Ahlak felsefesi (etik) olarak adlandırılan bu uğraş, ahlak teorisi ile ilgili farklı yaklaşımların tartışılmasıyla ilgilenmektedir. 3

4 Etiğin Unsurları Burada, kısaca, etiğin unsurlarını oluşturan ve etiksel davranışa yön veren bazı temel kavramlar açıklanacaktır. Ödevler ve Yükümlülükler Ödev, bir kimsenin yapması gerekli olan ya da kişiden yapması beklenen eylemdir. Ödevle birlikte ele alınması gereken yükümlülük (vecibe, mükellefiyet) ise, eylemlere yön veren ahlaki nitelikteki istektir. Ödev, içerdiği buyrultunun niteliğine göre olumlu veya olumsuz anlamda bir gereklilik olabilir. Yapılması gereken bir eyleme ilişkin buyruklar, (örneğin doğru sözlü ol) olumlu bir gerekliliği yani ödevi ifade ederken, yapılmaması gereken bir eyleme ilişkin buyruklar (örneğin yalan söyleme) olumsuz bir gerekliliği yansıtmaktadır. Diğer yandan ödevler, herkesi ilgilendiren genel ödevler ve bazı kişi ve grupları (ulus, meslek sınıfı, topluluk veya bazen bir tek kişi) ilgilendiren özel ödevler olmak üzere ikiye ayrılabilmektedir. Örneğin insanları sevmek herkese, vatandaşlara eşit muamele etmek ise sadece kamu görevlilerine ait bir ödevdir. Modern toplumlar için Kant ın ortaya koyduğu ödev anlayışı, ödev kavramına farklı bir içerik kazandırmıştır. Uygar bir toplumun insanları için ödev; sadece körü körüne uyulması gerekli soyut buyruklar bütünü değil, tinsel niteliğini akıl ve özgürlük gibi başlıca iki önemli içlek öğe ile kazanan, uygar bir toplum bireyinin özgürce uyulması gerektiğine düşünce yolu ile vardığı ve bu bilinçle uyulması gereken buyruklar bütünü anlamında, tinsel niteliği ağır basan yüce bir kavramdır. Vicdan ve İyiniyet Vicdan, kişinin kendi kendini yargılama yeteneğini kullanması sonucu, niyet ve eylemlerinin ahlaki değerinin bilincine varmasını sağlayan ahlaki yetenektir. Vicdan, içeriği bir ahlaki buyruk biçiminde kişinin benliğinde oluşan ve bir şeyin iyiliğine veya kötülüğüne ilişkin yargısal bilinçtir. Vicdan denilen bu ahlaki yetenek, kişinin duygusal ve düşünsel güçleri arasında bir çeşit yargısal denge sağlayan manevi bir öğe olarak, insan kişiliğinin gelişmesine paralel olarak güçlenmektedir. İyiniyet ise, kişinin toplumsal ilişkiler ya da olaylar karşısında, ahlaki açıdan eylemlerine yön vermek üzere takındığı tavır veya benimsediği düşüncedir. Kişinin vicdanında oluşan tavır, tutum veya benimsenen düşünce anlamındaki iyiniyet, dışarıdan fark edilemez; ancak kişinin eylemleri sonucunda ortaya çıkar. İyiniyetin önceden fark edilememesi ve ancak eylemlerin sonucunda anlaşılabilmesi, ahlaki açıdan önemli bir sorunu ortaya çıkarmaktadır. Bu da, bir kişinin, başkalarını yanıltıcı ya da aldatıcı davranışlarda bulunarak, gerçek niyetini gizlemesi, yani sahtecilik veya güncel tabiriyle takiyye yapmasıdır. 4

5 KAMU YÖNETİMİNDE ETİĞİN ÖNEMİ Kamu kesiminde çalışan bürokrat ve memurlar, gerek toplumu ilgilendiren temel konularda, gerekse rutin işlerde çeşitli kararlar almak durumundadırlar. Kamu görevlilerinin kararlarında ve davranışlarında çeşitli faktörler etkili olmaktadır. Kamu görevlilerinden, içinde bulundukları örgütün amaçlarıyla uyumlu hareket etmeleri ve kamu yararına uygun kararlar almaları beklenmektedir. Bu beklenti içerisinde kamu görevlileri, bir çok açmaz ve ikilemle karşı karşıya kalmaktadırlar. Sorumlu yönetim davranışı, kamu görevlilerinin çok sayıda genel kural veya emire bağlı olmasını gerektirmektedir. Bu emirlerden bazıları şunlardır: Kamu çıkarlarına göre hareket et, politik olarak tarafsız ol, gizli bilgileri açıklama, çalışanların ve vatandaşların kişilik haklarını koru, halka etkili verimli ve dürüst hizmet sun, çıkar çatışmalarından kaçın, sorumlu ol. Çağdaş yönetimlerde bu emirlerin gerçekleştirmenin çok sayıda zorluğu vardır: Bunlardan birincisi, söz konusu genel kuralların pratikte ne anlama geldiği, kamu görevlileri veya başka birilerince anlaşılması kolay değildir. Politik olarak tarafsızlığın tam olarak ne anlama geldiği örneğinde olduğu gibi. İkinci olarak kuralın anlamı açık olduğunda bile, kuralların kendilerinin etik açısından doğru olup olmadığı hususunda anlaşmazlık mevcut olabilir. Örneğin kamu görevlilerinin resmi işlemde bulundukları kişilerden menfaat sağlamaları konusunda görüş ayrılığı bulunmaktadır. Kimisi hediye kabulünün suç sayılamayacağını, kimisi ise her türlü çıkarın suç sayılacağı düşüncesindedirler. Üçüncü olarak, kurallar bazen diğerleri ile ihtilaf halinde olabilir. Örneğin kurallar kamu görevlilerini sorumlu davranmaya ve kurallara sıkı sıkıya bağlı olmaya yönlendirirken, diğer yandan da onların verimli ve etkin olmalarını istemektedir. Bu zorluklar da, geleneksel kuralların mevcut anlamlarını yorumlama ve açıklığa kavuşturmada yeni usullerin geliştirilmesi ihtiyacını ortaya koymaktadır. Weberyen Bürokrasi Modelinin Etik Açmazları Hiyerarşi (Weber), etkinlik (Taylor) ve politikanın yönetimden ayrılması (Wilson) ilkelerini kapsayan kamu yönetiminin klasik modeli, etiği gerekli kılmaktadır. Söz konusu model, çoğu zaman açık olmasa da bir etiğe sahip olmuştur. Kamu yönetiminin örgütlenmesi, önemli ölçüde, Weber tarafından ortaya konulan yasal-ussal bürokrasi modeline dayanmaktadır. Söz konusu modelde, kamu yönetimi, seçilmiş yöneticiler, mahkemeler ve yasama organı tarafından denetlenecek şekilde örgütlenmiştir. Kamu görevlilerinin uyması gereken yasal düzenlemeler, mümkün olduğu kadar açık ve ayrıntılı olarak oluşturulmaktadır. Sadece uygulamadaki detaylar, alt kademelere devredilebilmekte, sınırlı olarak verilen bu takdir yetkisi de hiyerarşik olarak sıkı bir şekilde denetime tâbi tutulmaktadır. Yasal-ussal bürokrasi modeli, kamu görevlilerinin dürüst olarak davranacakları konusunda bazı varsayımlarda bulunmaktadır. Birincisi, kamu görevlileri, yasaları ve kamu politikalarını, kişisel olarak onlarla aynı fikirde olmasa da, biçimsel süreçlere uygun bir şekilde yerine getirecektir. İkincisi, kamu görevlileri, objektif kriterlere ve yasalara uygun bir şekilde tarafsız olarak hareket edeceklerdir. Weber tarafından bürokrasinin özel bir değeri olarak kabul edilen gayrişahsilik ilkesi, kamu görevlilerinin irrasyonel ve duygusal hareketlerine engel olmak üzere ortaya konulmuştur. Bu ilkeye göre ideal bir memur, görevini sevgi ve nefret gibi duygulardan uzak, tarafsızlık ve eşitlik ilkeleri çerçevesinde, objektif biçimsel 5

6 kurallara bağlı kalarak yürütür. Üçüncüsü, kamu görevlisi, sadakat ilkesi gereğince, çalıştığı kuruma içten bir bağlılıkla hizmet edecek, bu bağlamda, kurumun amaçlarını kendi amaçlarının üzerinde tutacaktır. Ancak söz konusu model, etik açıdan değerlendirildiğinde bazı eksiklikleri ortaya çıkmaktadır: Birincisi, katı hiyerarşik sorumlulukta ısrarlı olmak, düzenli ve kurallara bağlı kamu görevliliğini geliştirebilir. Ancak bu model, çoğu kişisel değeri dikkate almamakta ve bireyleri görevlerini, genel olarak, diğer öz değerlerden bağlantısız olarak, kişisel menfaat temin etme ve ün ve makam kazanma açılarından düşünmelerini teşvik etmektedir. Model, aynı zamanda, bireylerin kendi kendini disiplin etme, vicdanlılık ve diğer karakter özellikleri temelinde hareket edeceklerini farz eder. Ancak, çoğu kimse, yönetsel rolü ile bireysel değerleri arasındaki bu açıklık nedeniyle, kişisel çıkar sağlamaya yönelecek, işini ün ve makam sağlama amacıyla kullanacak veya işi ağırlaştıracak ya da işine karşı ilgisiz kalacaktır. İkincisi, çoğu bireysel değerleri bürodan ayırmak, kişisel girişimciliği köreltmekte ve yönetim içerisinde muhalefeti ortaya çıkarmaktadır. Bireyler, kurumsal kararlar alırken sorumluluk duygusunu kaybetmektedirler. Bu yaklaşım, rolü benlikten ayırmakta ve bireylerin kendi kararlarını ve sorumluluklarını üstlerine teslim ettikleri sorumluluktan kaçma olgusunu ortaya çıkarmaktadır. Yönetimin kötüye kullanımının etkin bir kontrol aracı olan sorumluluğu ortadan kaldırmaktadır. Üçüncüsü, bu yaklaşım, ilginin veya yasalara bağlılığın aşırı daralmasına neden olmaktadır. Ünsel ya da kişisel menfaat nedenleri hariç olmak üzere, bireyler, sistem içerisinde yanlış veya zararı düzeltmek ve tanımlamak hususunda çok az zorunluluk hissetmektedirler. Bireyler, uydukları veya oluşturdukları usullere yönelik olarak hiç bir sorumluluk hissetmemeye davet edilmektedir. Dördüncüsü, bu model, kendi kendini kandırıcı bir modeldir. Çünkü kamu görevlilerinin kullanmak zorunda oldukları kaçınılmaz takdir yetkisini göz ardı etmektedir. Beşincisi, modelin varsayımları önemli ölçüde demokratik sorumluluğun biçimsel bir anlayışına dayanır ve demokratik hayatın gerçekliğini dikkate almaz. Demokratik politika, çoğu zaman güçlü veya iyi organize olmuş kurumlar ve baskı grupları tarafından yönlendirilir. Bunlara ek olarak, Weber in bürokrasi teorisindeki gizlilik ve resmi sır kavramı da, önemli bir etik problem olarak görülebilir. Yöneticiler, kendilerini dış çevrenin eleştirilerinden korumak amacıyla, eylem ve işlemlerini gizlilik esasına göre yürütmektedirler. Gizlilik, bir yandan yolsuzlukların ortaya çıkmasını engellemekte, diğer yandan artmasına zemin hazırlamaktadır. Vatandaşlar, idareden elde etmeleri gereken bir evrak ya da bilgiye kolaylıkla ulaşamadıkları zaman, onu elde etmek için rüşvet vermeye ya da aracı kullanmaya yönelebilmektedirler. Yasal-ussal bürokrasi modelinin ortaya koyduğu gayrişahsilik ilkesi, kamu görevlilerinden işlerini yürütürken, kendi görüşlerini ve ahlaki değer yargılarını bir kenara bırakmalarını istemekte; bir anlamda tarafsızlık kavramını bir etik değer olarak ortaya koymaktadır. Bu anlayış, belli bir kadroda görev yapan kamu görevlisinin karakter özelliklerini ihmal etmekte, sadece kişinin çalıştığı kadroyla ilgili teknik niteliklerine önem vermektedir. Böylece sistem, soyut kadrolarda tarafsız ve işlevsel olarak görev yapacak kamu görevlilerinin varlığına dayanmaktadır. Yine siyasetle yönetimin birbirinden kesin çizgilerle ayrılması ve kamu 6

7 görevlilerinin, siyasetçiler tarafından belirlenen kamu politikalarını aynen uygulayacakları varsayımı, modelin, kişisel ve mesleki değerleri ihmal ettiğini göstermektedir. Ancak günümüzde, modern devletin gerekleri ve işleyişi, siyasetçiler ile bürokratların kamu politikalarının oluşumunda ve uygulanmasında bir arada olmalarını ve işbirliği yapmalarını gerektirmektedir. Bu bağlamda tarafsızlık ilkesi, bazen siyasetin talepleri ile mesleki gerekler arasında bir ikilem oluşturmaktadır. Siyasal otoritenin bazı taleplerinin, bürokrat açısından uygulanabilirliği bulunmamaktadır. Böyle bir durum, bürokratın siyasal otorite karşısında tarafsız kalmasını engellemekte ve çatışma doğurmaktadır. Diğer yandan, uygulamada, yöneticilerin aldıkları her karar, yaptıkları her işlem ve bulundukları her davranışın arkasında, onları etkileyen bir takım değerler bulunmaktadır. Kamu görevlilerinin davranışlarını etkileyen önemli unsurlardan birisi, karşı karşıya kaldıkları çıkar çatışmalarıdır. Kamu görevlisi, her bir davranışında kendi bireysel çıkarları ile genel anlamda kamu yararı ve çalıştığı kurumun çıkarları arasında bir tercih yapmak durumunda kalmaktadır. Başka bir ifadeyle kamu görevlisi, yapacağı her davranışta ya taraf olacak, kendi ahlaki değerleri çerçevesinde hareket edecek, ya da tarafsız kalarak objektif kriterlere ve yasalara göre davranacaktır. Ancak uygulamada, bazı kamu görevlilerinin kamusal çıkarları, güç elde etme, para, prestij ve mevki kazanma gibi kişisel çıkarlara tercih etmedikleri, çoğu zaman bunun tersi olarak, bireysel çıkarlar elde etme amacıyla kamusal çıkarları hiçe saydıkları görülmektedir. Bürokrasinin içinde yer alan birbirlerinden farklı çeşitli gruplar ya da grup üyesi bireyler, daha fazla iktidar ve saygınlık elde etme uğraşı içinde bulunmaktadırlar. Bürokrasi kuramının varsaydığı örgütsel amaçlara bağlılık ve sadakat, biçimsel olarak var olsa bile, gerçekleştirilmeye çalışılan ve çoğu zaman birbirleriyle zıtlıkları bulunan grupsal ya da bireysel amaçlar, biçimsel amaçlardan farklılaşmakta; böylece bürokratik yapı içerisinde göreli olarak birbirlerinden çeşitli farklılıkları olan sadakat anlayışları söz konusu olmaktadır. Bu örnekler, Weberyen bürokrasi kavramının, uygulamadaki yetersizliklerini ortaya koymaktadır. Bu bağlamda gerek gayrişahsilik ilkesinin ortaya koyduğu tarafsızlık etiği, gerek sadakat ilkesi, gerekse yasal düzenlemeler, kamu görevlilerinin kamu çıkarlarına uygun olarak davranmasında yeterli olamamaktadır. Böylece, kamu örgütlerinde çalışanların bir kısmı kendi çıkarları peşinde koşarken, bunlardan etkilenen diğer bir kısmı da kamu hizmetine yeterince kendini verememektedir. Bu durumun sonucunda, kuşkusuz etkinlikten uzak ve verimsiz çalışan bir kamu yönetimi ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, kamu görevlisinin davranışlarına yön verecek yönetsel etik, yönetsel verimlilik için de gereklidir. Takdir Yetkisinin Kullanımı Hizmetlerin nasıl yürütüleceğini düzenleyen mevzuatta, bazı hizmetlerin ne şekilde yerine getirileceği ayrıntılı olarak belirtilirken, bazıları konusunda ise sadece genel ilkeler belirtilerek ayrıntının düzenlenmesi yönetime bırakılmıştır. Ayrıntının belirtildiği durumlarda, yönetimin seçme hakkı ve hareket alanı sınırlıdır. Buna karşılık, ayrıntının düzenlenmediği durumlarda, belirtilen genel ilkelerin doğrultusunda ayrıntıyı belirlemek yönetimin elindedir ve bu anlamda da seçme hakkı ve hareket alanı oldukça geniştir. Yönetime verilen bu yetkilerden birincisi bağlı yetki, ikincisi ise takdir yetkisi olarak adlandırılmaktadır. Bağlı yetkide, bir 7

8 şeyin yapılması ya da belli bir davranışta bulunulması, önceden kesin olarak düzenlenmiş; yönetime takdir hakkı bırakılmamıştır. Burada konumuz açısından esas önemli olan takdir yetkisi (discretion) dir. Kamu görevlilerinin karşılaşabilecekleri her bir özel olay için, spesifik bir kural belirleme imkanı bulunmamaktadır. Kamu görevlilerinin uyması gereken kurallar ne kadar ayrıntılı yazılırsa yazılsın veya hiyerarşi ne kadar açık bir şekilde ifade edilirse edilsin, belirli bir noktada, değişik vazife alanlarında kamu görevlileri karar verme durumunda kalmaktadırlar. Bu nedenle, kamu görevlilerinin, kamusal görevlerini yerine getirirken, takdir yetkisi kullanmaları kaçınılmazdır. Buna karşılık, liberal ve demokratik toplumlar, takdir yetkisine sahip kamu görevlilerinden her zaman rahatsızdırlar. Liberaller için takdir yetkisi, suiistimali kolaylaştırmakta, yasalardan daha çok bireylere güç vermekte ve özgürlükleri zayıflatabilmektedir. Demokratlar için takdir yetkisi, egemenliği gasp etmekte ve demokratik yönetim için önemli olan sorumluluk ve katılımı zayıflatmaktadır. Görüldüğü gibi, takdir yetkisinin kullanılmasında bir ikilemle karşı karşıya kalınmaktadır. Usul ve kuralların ayrıntılı düzenlenmesi, kırtasiyeciliğe, işlerin gecikmesine ve sorumluluktan kaçmaya neden olurken, kamu görevlilerine daha geniş takdir yetkisinin tanınması, onların keyfi davranmalarına ve yozlaşmaya sebep olmaktadır. Bu ikilemin çözümü, kamu görevlilerine takdir yetkisinin verilmesi, ancak verilen bu yetkinin etkili bir denetim mekanizmasıyla denetlenmesinden geçmektedir. Ancak, mevcut dış denetim yöntemleri (yasal, kurumsal ve örgütsel), takdir yetkisinin kullanımıyla ilgili olarak ortaya çıkan olumsuzlukların önlenmesinde etkin olamamaktadır. Çünkü söz konusu denetim yöntemleri, çoğunlukla seyrek olarak ve sonradan yapılmaktadır. Denetim, davranış veya karar gerçekleştikten sonra yapıldığı için de, yozlaşmanın ortaya çıkmasını engelleyememektedir. O halde, görevlinin davranışı üzerinde önceden denetim yapacak bir mekanizmaya ihtiyaç vardır. Kamu görevlisinin davranışı üzerinde önceden denetim yapabilecek temel faktör, kişisel ve mesleki değerlerden oluşan etiktir. Yasaların Yetersizliği, Yönetimin Karmaşıklığı ve Değerlerin Çatışması Kamu politikasının uygulanması sürecinde, kamu görevlilerinin karar ve davranışları, sosyal, örgütsel ve kişisel değerler tarafından kuşatılmakta ve yönlendirilmektedir. Çoğu durumlarda, söz konusu değerlerin, kararlar ve davranışlar üzerindeki etkisi, hukuktan daha fazla olabilmektedir. Hukuka, düzenlemelere ve standart uygulama prosedürlerine aşırı bağımlılık, hareketsizlik ya da uygun olmayan hareketi ortaya çıkarmaktadır. Ayrıca söz konusu kural ve yönlendirmeler, her durumu tam olarak kapsayamamaktadır. Bu nedenle kamu yöneticileri, karşılaştığı problemlerin çözümünde, kendi bilgi, deneyim ve hislerine bağlı olmak durumundadırlar. Karar ve davranışlarda, sosyal, örgütsel ve kişisel değerler etkili olunca, bazı durumlarda söz konusu değerlerden iki veya daha fazlası çatışma halinde bulunabilmektedir. Bu da ortaya etik bir ikilem çıkarmaktadır. 8

9 Kamu görevlilerinin karşılaştıkları etik ikilemler, çoğu zaman, onların kişisel ve mesleki dürüstlüklerinin ve erdemlerinin denendiği durumlar haline dönüşebilmektedirler. Bazen birden fazla seçenek içerisinden birisini seçmekle karşı karşıya kalan kamu görevlisinin, önünde bulunan tüm seçenekler yasalara uygun olabilmektedir. Gayrişahsilik ilkesinin ortaya koyduğu tarafsızlık etiği gereğince, kamu görevlisinin bunlardan birisini tercih etmesi durumunda yasalara aykırı bir durum ortaya çıkmayabilmektedir. Ancak etik açıdan değerlendirildiğinde, bu seçeneklerden birini tercih eden görevlinin bu kararı, etik anlamda iyi ve doğru olmayabilir. Çünkü, örgütsel bağlamda, yasallık tek başına neyin ahlaka uygun olduğunu belirleyemez. Ahlak olmaksızın yasalar, kişiyi erdemlilik ve dürüstlük kültürel öğelerinden uzaklaştırmaktadır. Ahlak ile kamu hukuku ya da politikasının çatıştığı durumda birey bir tercih yapmak durumunda kalmaktadır. Kanunlar ve kurallar, ahlaklı bir insanın ne yapması gerektiğini hiçbir zaman tam olarak tasvir etmez. Kanunlar ve kurallar, işlemlerin ve eylemlerin minimum standartlarını koyarlar. İşlem ve eylemlerdeki muhtemel varyasyonlar, sınırsızdır. Bu sınırsız varyasyonları tanımlamak ve kanunla yasaklar koymak, neredeyse imkansızdır. Kanuni zorlama, insanları doğru davranışa yöneltmenin en pahalı ve maliyetli yoludur. Yasa ile ahlakın birbiriyle örtüşmesi gerekmektedir; ancak bazen bu gerçekleşmemektedir. Ahlaki olan bir şey her zaman yasal değildir, yasal olan bir şey de her zaman ahlaki olmayabilir. Etik ikilem içeren durumlarda, kamu görevlileri, vicdanının sesini dinlemeli, problemlere tarafsız ve adil yaklaşmalı, dikkatli ve tarafsız düşünmelidir. Yasalar, kamu görevlilerinin karşı karşıya kaldığı ikilemlerin çözümünde ilk müracaat edecekleri bir kaynaktır. Ancak, kamu yönetiminde karşılaşılan ikilemlerin çözümünde salt yasalara uymak ve tarafsız davranmak yeterli olmamaktadır. Çünkü, bazı durumlarda, yasalar ve diğer hukuki düzenlemeler, bir kurumda ortaya çıkan ahlak dışı davranışların tanımlanmasında yetersiz kalabilmektedir. Davranışların ya da kararların ölçülebileceği norm ve standartların olmadığı durumlarda, çalışanlar yaptıkları davranışlarından ya da aldıkları kararlardan dolayı sorumlu görülememektedirler. Sorumluluğun gerçekleşebilmesi için, belli bir norm ve yaptırım düzeninin bulunması gerekmektedir. Böyle yasal boşlukların bulunduğu gri alanlar da, karşılaşılan ikilemlerin çözümünde yardımcı olacak etik ilke ve standartlar, en az yasalar kadar önemli hale gelmektedir. Diğer yandan örgütsel şartlar da, zaman zaman kamu görevlilerini etik olmayan uygulamalara yönlendirebilmektedir. Kamu görevlileri, örgütsel amaçlara ulaşmak için, zaman zaman kişisel ahlaki değerlerinden tavizler vermek zorunda kalabilmektedirler. Çünkü, örgütlerde yapılan denetim, bazı durumlarda yapılan işlem ve eylemlerin nasıl yapıldığına değil, sonucuna göre olmaktadır. Bu durumlarda, kullanılan araç, usul ve yöntemlerden ziyade sonuçlar önem kazanmaktadır. Diğer yandan, denetimin sonuçlara göre değil, kullanılan usul ve kuralların mevzuata uygun olup olamadığına göre yapıldığı durumlar da, etik açıdan önemli sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir. Örneğin kamu kurumlarında, çoğu zaman, hizmetin ya da üretimin sonucu yerine, kullanılan usul ve kuralların mevzuata uygun olup olmadığına bakılır. Kurallara uygun fakat verimsiz yönetim sebebiyle yönetici ve memurları hukuki anlamda sorumlu tutmak mümkün değildir. Kamu yönetiminde karşılaşılan diğer bir sorun, bazı durumlarda kişisel etikle yönetsel etiğin çelişebilmesidir. Kişisel etik değerler açısından yanlış olarak kabul edilen bazı davranışlar, 9

10 yönetsel etikte ihmal edilmektedir. Buna karşılık, kişisel etikte övülmeye değer bazı davranışlar (örneğin arkadaşına yardım etmek, onun için fedakarlıkta bulunmak), yönetsel etiğin ilkelerini ihlal etmektedir. Yine yönetsel etiğin problemlerinden olan görev sonrası istihdam sınırlamaları ve çıkar çatışmaları, özel hayatta aynı biçimde ve derecede önemli değildir. Kamu yönetiminde sadece kişisel etik yeterli değildir, kamusal hizmetin niteliklerine uygun olarak geliştirilecek bir yönetsel etiğe her zaman ihtiyaç bulunacaktır. Hizmetlerde Etkinlik ve Verimliliğin Sağlanması Kamu hizmetleri, vatandaşların vergileriyle yerine getirilmektedir. Vergilerle finanse edilen kamu hizmetlerinin, sadece gerçekleştirilmesi ya da yerine getirilmesi yeterli değildir. Aynı zamanda hizmetlerin en düşük maliyetle, en kaliteli biçimde, eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak sunulması, vatandaşlar açısından önem kazanmaktadır. Bu da ancak dürüst bir yönetim anlayışı içerisinde mümkün olabilmektedir. Çünkü yolsuzluk ve ahlak dışı uygulamalar, kamu hizmetlerinin maliyetini artırmaktadır. Ahlak dışı davranan kamu görevlilerinin, vergi ödeyenlere doğrudan ve dolaylı olarak ekonomik maliyet yükledikleri açıktır. Buradaki ahlak sorunu, aynı hizmetlerin maliyetinin, daha dürüst bir ortamda yapılması durumunda ne kadar aza malolacağı ve niteliğinin ne kadar artacağı ile ilgilidir. Dolayısıyla, yönetsel etik, etkin ve verimli bir kamu yönetimi için vazgeçilmez bir gerek olarak ortaya çıkmaktadır. Şimdiye kadar etkin bir kamu yönetimi için gerekli olan ve İngilizce 3 E (economy-ekonomi, efficiency-verimlilik ve effectiveness-etkinlik) olarak ifade edilen hususlar, etik (ethics) kavramı ile birlikte 4 E biçiminde formüle edilmektedir. Yönetimde Yozlaşmanın Önlenmesi Kamu yönetiminde etiği gündeme getiren esas unsur, yönetimde yozlaşma olgusudur. Yolsuz uygulamalar, aynı zamanda halkın yönetime olan güvenini de ortadan kaldırmaktadır. Dolandırıcılık, savurganlık ve görevi kötüye kullanmanın devlet yönetiminde yeri yoktur ve bunların maliyeti de, daha az ve kalitesiz hizmettir. Çünkü demokratik yönetim, kişisel dürüstlüğe ve halkla kamu görevlileri arasındaki güvene dayalıdır. Toplum, kamu görevlilerinden, yönetsel davranışla ilgili standartlara duyarlı olmalarını beklemektedir. Kamu kesiminde çalışan bürokrat ve görevlilerden beklenen davranış normları, özel sektörde çalışanlardan beklenenden çok daha fazla olduğundan, kamu görevlilerinin sadece gerçek yolsuzluklardan değil, yolsuzluk şüphelerinden de kendilerini korumaları gerekmektedir. Yozlaşan kamu yönetiminin en önemli ihtiyacı, etkin bir şekilde denetlenmesini sağlayacak bir mekanizmanın oluşturulmasıdır. Günümüzde, mevcut denetim sistemleri, kamu yönetiminin etkin bir biçimde denetlenmesinde yetersiz kalmaktadır. Siyasi ve idari denetim, yönetimin siyasallaşması nedeniyle sağlıklı olarak gerçekleştirilememektedir. Yargı denetimi ise, hem pahalı ve uzun süren bir süreçtir, hem de vatandaş çeşitli nedenlerle bu denetim biçimini etkin olarak kullanamamaktadır. Yolsuzlukların önlenmesinde yargının etkinliği, İtalya örneğinde olduğu gibi her zaman sağlanamamaktadır. Bu nedenle de, ombudsman, yönetimde açıklık ve benzeri yeni öneriler gündeme getirilmektedir. Önerilen bu iki denetim yöntemini de kapsayan yönetsel etik, yönetimin kamu gücünü keyfi kullanımına karşı önemli bir denge unsuru olabilecek bir yaklaşımdır. 10

11 ETİK İKİLEMLER Kamu görevlilerinin günlük hayatlarında sıklıkla karşılaştıkları ya da karşılaşabilecekleri pek çok etik ikilem bulunmaktadır. Etik ikilem, iki veya daha fazla yarışan değerin çatışma halinde olmasıdır. Eğer, çatışan bu değerlerden birisi korunursa, diğeri korunamamaktadır ya da bir veya daha fazlasını koruyabilmek için, diğerlerini gözardı etmek zorunluluğu bulunmaktadır Kamu görevlisi, karşılaştığı her biri farklı bir değer taşıyan alternatifler içerisinden birisini seçmekle, değer taşıyan diğer alternatifi reddetmiş olmaktadır. Görevlinin bu seçimi, yasalara uygun olabilir. Ancak gerçekleştirilen davranış ya da alınan karar, ahlaki bakımdan iyi ve doğru olmayabilir. Söz konusu ikilemlere örnek olarak aşağıdaki senaryolar verilebilir. 1. Bir kamu kurumunda ihale komisyonu başkanı olarak görev yapan Bay A, 200 adet bilgisayar alımını kapsayan ihalede son kararı verecek kişidir. Her bakımdan şartları aynı olan ve aynı teklifi veren üç firma arasından seçim yapacaktır. Ancak firmalardan birisinin sahibi, daha önce özel sektörde iken çalıştığı firmanın sahibi, yani eski patronudur. Diğer iki firmanın sahibini ise tanımamaktadır. Bu durumda Bay A ne yapmalıdır? Eğer eski patronunun firmasına ihaleyi verirse, bunu nasıl değerlendirebiliriz? 2. Bir kamu kurumunda yeni atanacak kamu görevlilerini seçmek üzere oluşturulan sınav komisyonunda bulunan Bayan E, başvuru listesini incelediğinde, amcasının oğlunun (kuzen) da sınava girmek için müracaatta bulunduğunu öğrenmiştir. Evli olan Bayan E nin soyadı evlilik nedeniyle değiştiği için, kuzeniyle soyadı benzerliği bulunmamaktadır. Sınavdan önceki gece arayan amcası, kuzenine yardımcı olması için ricada bulunmaktadır. Bayan E nin nasıl davranması gerekmektedir? 3. Bir üniversitede araştırma görevlisi olarak çalışan Bay S, sınavlardaki ciddiyeti ve öğrencilerin kopya çekmelerine göz yummaması ile tanınmaktadır. Şimdiye kadar kopya çekerken yakaladığı bütün öğrenciler hakkında disiplin soruşturması başlatmıştır. Ancak o gün girdiği sınavda kopya çekerken yakaladığı öğrenciyi kopya kanıtını ve kağıdını aldıktan sonra salondan dışarı çıkarmış, ancak tutanak tutmak için hazırlandığında öğrencinin aynı fakültede görev yapan bir öğretim üyesinin oğlu olduğunu farketmiştir. Bay S ne yapmalıdır? Eğer Bay S, kopya olayı ile ilgili olarak tutanak tutmaktan kaçınırsa, aynı salonda görev yaptığı için olayı gören ve Bay S nin iş dışında da samimi ilişkiler içerisinde bulunduğu diğer görevli Bay M, nasıl davranmalıdır? 4. Meclis başkanı Bay T, meclis toplantı salonunun yenilenmesi ile ilgili ihaleyi kazanan ve halen inşaatı devam ettiren X inşaat şirketinden oğlu adına bir daire satın almış, ayrıca bir sahil kasabasında bulunan yazlık kooperatifinin iç dekorasyonunu, aynı firmaya yaptırmıştır. Bay T, hem satın aldığı dairenin, hem de yaptırdığı inşaatın ücretini tam olarak ödediğini iddia etmektedir. Bay T nin meclis başkanlığı devam ederken yaptığı bu davranış nasıl değerlendirilebilir? Örneklerde de görüldüğü gibi, kamu yönetiminde etik ikilemler deyince, daha çok çıkar çatışmaları, kamu görevlilerinin hizmetten yararlananlardan çıkar sağlaması, akraba, eş-dost ve siyasal kayırmacılık vb. konular akla gelmektedir. Ancak fazla dikkat çekmese de, bunlar kadar önemli başka etik ikilemler de bulunmaktadır. Örneğin kamu görevlileri, hangi durumlarda halka yalan söylemelidirler? Yanlış yönlendirildiğine ya da planlandığına 11

12 inandıkları veya düşündükleri bir politikayı canı gönülden uygulamalı mıdırlar? Kamu görevlileri, nihai sadakatlarını kime borçludurlar? Siyasal üstlerine mi, kamuya mı yoksa kendi vicdanlarına mı? İhtiyaç içinde olan ve özellikle hak eden bir vatandaşa yardım etmek için kuralları zorlamak doğru mudur? Kamu menfaati, o günün hükümetinin menfaati ile aynı şey midir? Kamu görevlisi, halk için hangi seviyeye kadar risk almalıdır? Tüm bu etik ikilemler, etik ilke ve standartların önemini vurgulamaktadır. Söz konusu ikilemler, etiksel davranışı sağlayacak diğer yöntemlerle birlikte, etik ilke ve standartların geliştirilmesini gerekli kılmaktadır. YÖNETSEL ETİK İN FELSEFİ BOYUTU: TELEOLOJİK VE DEONTOLOJİK YAKLAŞIMLAR Yönetsel etik kapsamında belirlenecek ilke ve standartların arkasında bulunacak düşünsel temelin ya da dayanak noktasının ne olacağı, çok tartışılan bir konudur. Başlı başına bir çalışmayı gerektirebilecek böyle kapsamlı bir tartışma, burada kısa olarak ele alınacaktır. Kamu görevlilerinin alacakları kararları ve gösterecekleri davranışları yönlendirecek etik ilkelerin felsefi temeli ne olacaktır? Daha genel bir ifade ile insanın eylemlerini ahlak bakımından değerli ya da değersiz kılan nedir? Akarsu ya göre filozofların bu konuda iki ana eğilimi bulunmaktadır: Birincisi, bir eylem, sonucuna ya da başarısına göre ahlak bakımından değerlidir ya da değildir. İkincisi ise eylemler, eyleme temel olan, eylemi ortaya koyan düşünüşün niteliğine göre değerlidir ya da değildir. Yönetsel etiğe ilişkin etik yaklaşımlar da, bu ayrıma göre ele alınmaktadır. Yönetsel etiğe ilişkin birinci yaklaşım, yapılan eylemin sonucunu ve faydayı esas alan teleolojik yaklaşım, ikincisi ise, iyiniyet, değer ve ödev gibi kavramları esas alan deontolojik yaklaşımdır. Teleolojik Yaklaşım Teleolojik yaklaşım, ahlaki olarak neyin doğru neyin yanlış olduğunun standardını veya nihai bir kriteri benimseyen bir yaklaşımdır. Teleolojik yaklaşımda nihai referans, elde edilen ya da elde edilmesi beklenen faydanın karşılaştırılan miktarıdır, yani, kararın sonuçlarının iyi veya kötülüğüdür. Fayda kavramı, teleolojik etiği anlamanın bir anahtarıdır. Teleolojik etiğin iki öncü akımından birisi, Niccolo Machiavelli ve Max Weber in öncüsü olduğu ve bireyin çıkarını ahlakın temeli olarak ele alan egoizm düşüncesidir. İkincisi ise, faydayı temel alan ve Jeremy Bentham ve John Stuart Mill tarafından ortaya konulan faydacılık (utilitarianism) görüşüdür. Egoizme göre, yapılacak doğru şey, benim iyimi artıracak şeydir veya herkes kendileri için gerçekten iyi olan şeyi ister. Bununla beraber, egoizmin görünen mantıki yetersizlikleri dikkate alındığında, egoistler fiilin kişisel sonuçlarından, herkes için sonuçlarına, yani faydacılığa kayarlar. Bundan dolayı sonuçsal ahlaki eylem, bir kimsenin belki de insancıl bir amaç için güç ve nüfuza ilgisinden (Machiavelli), bir kimsenin daha yüksek bir otoritenin düzenine riayet etmesine ilgi duymasına (Weber), en büyük sayının en büyük mutluluğu ahlak ve yasamanın temelidir görüşüne (Bentham) doğru bir kayış sergilemektedir. 12

13 Teleolojik yaklaşımın ikinci ana akımı olan faydacı ahlak anlayışının kökenleri Epikür ahlakına dayanmaktadır. Aristoppos ve Epikuros için insan, özellikle ve öncelikle biyolojik-fiziksel bir varlıktır. Bu filozoflar kısaca şunu söylerler: Bütün canlıları, hayvanları izleyin. Onların temel davranış olarak haz aradıkları ve acıdan kaçtıklarını görürsünüz. İnsan da doğal bir canlı olarak bu özelliklerden korunmuş veya farklı bir varlık değildir. O da acıdan kaçmak ve haz elde etmek ister. İnsanın diğer hayvanlardan farkı, bunun farkında veya bilincinde olmasıdır. O halde, akıllı bir insanın da yapacağı şey, bu doğanın isteklerini bilinçli olarak yerine getirmesi, yani mümkün olduğu kadar acıdan kaçması, hazzını gerçekleştirmesidir. Kısaca haz, biyolojik-fiziksel haz, en büyük iyi, bunun tersi olan biyolojik-fiziksel acı da en büyük kötüdür. Hobbes ise yukarıdaki düşünceyi şöyle ifade etmektedir: İyi denen şey, benim arzu ettiğim, benim hoşuma giden, benim işime gelen şeydir. Bu iyidir demek, ben bunu arzu ediyorum, ben bundan hoşlanıyorum demektir. Bentham, her eylemimizde, olabildiğince çok sayıda insanın olabildiğince çok mutluluğunu göz önünde tutarsak, kendi iyiliğimizin de bu eylemle en iyi şekilde sağlanacağına güvenebileceğimizi belirtmektedir. Kısaca, insan, kendi iyiliği için herkesin iyiliğini gözönünde tutmak zorundadır. Ahlaklı kimse kendi mutluluğunu isteyecektir, ama bunu çok sayıda insanın çok sayıda mutluluğunu istemeden gerçekleştiremeyeceğini bilecektir. Mill e göre, özel faydayla genel fayda birbirlerine sıkıca bağlıdırlar. Kişi başkalarının çıkarını düşünmeden kendi çıkarını düşünemez. Bu bağlamda Mill in ahlak anlayışı, özel ve kamuya ait çıkarların ayrılmaz şekilde birbirine bağlı olduğu bütünüyle mutlu bir topluma yol açmaktadır. Üç çeşit faydacılık tanımlanmaktadır: Birincisi eylem faydacılığı (bu durumda şunu şunu yapsam, genel toplum açısından faydaları ne olacaktır), ikincisi, genel faydacılık (bu durumda eğer herkes şunu şunu yapsa, genel toplum açısından sonuçları ne olacaktır) ve üçüncüsü ise kural faydacılığı dır (bu ve benzeri durumlarda, hangi kurallar en büyük genel iyiyi ortaya çıkaracaklardır). Eylem faydacılığı pratik olmayabilir. Çünkü o, düşünülen herbir eylemin, yük ve getirilerinin aktör tarafından hesaplanmasını gerekli kılmaktadır. Genel faydacılık eleştirilebilir. Çünkü, herkesin aynı şekilde hareket etmeyeceği bilinmektedir. Kural faydacılığı ise en iyi olanıdır. Çünkü kural faydacılığı, optimum sonuçları üretecek bir kuralın faydasını tanımlamaktadır. Aynı zamanda kural faydacılığı, her durumda net iyinin yeniden hesabını gereksizleştirerek eylemi basitleştirmektedir. Faydacı anlayışa göre, bir eylemin ahlaki bakımdan doğru sayılabilmesi için, eylemin sağladığı toplam faydanın, bireyin yapacağı başka bir eylemin sağlayacağı toplam faydadan daha büyük olması gerekir. Bu anlayışa göre, iki farklı seçenekten birini seçmek durumunda olan bir kimse, daha fazla toplam fayda sağlayacak olanı seçmelidir. Teleolojik yaklaşım esas alındığında, neden Amerikan halkının yarısından fazlasının Albay Oliver North u dürüst bir kimse olarak nitelendirdiğini anlamak kolaydır. ABD de İrangate olarak adlandırılan skandalın baş kahramanlarından olan North, profesyonel bir asker olarak, herhangi Weberyen bir kamu görevlisine benzer şekilde Başkan ın menfaatlerine hizmet etmekten onur duyuyordu. İyi bir Machiavelci olarak eğer zorundaysa prens için yalan 13

14 söyleyecekti. İyi bir faydacıya benzer şekilde de, o en büyük sayıdaki Amerikalılar için en büyük iyiyi yapıyordu. Bundan dolayı teleolojik etiğin kavramları açısından ahlaki bir insandı. Deontolojik Yaklaşım Deontolojik etik, ödevin veya ilkenin etiğidir. Deontolojik etik, sonuçlara önem veren teleolojik yaklaşımın aksine, yükümlülüğü sonuçların bir fonksiyonu yapmamaktadır. Deontolojik etik, formel etik olarak da adlandırılabilir. Bu bağlamda, deontolojik etiğin üç temel teorisi bulunmaktadır: Kantçılık, ahlaki ve kültürel rölativizm ve agapizm. Deontolojik etiğin ilk teorisi, Immanuel Kant tarafından ortaya konulan formel ahlak teorisidir. Kant, ahlakın temeli olarak hazzı veya faydayı esas alan ahlak anlayışlarına tamamen karşıdır. Kant a göre, insanı insan yapan ve diğer varlıklardan ayıran özelliği, saf akıldır ve bu akıl, ahlaki olarak insanda kendisini vicdan ve ödev duygusu olarak ortaya koyar. Saf akıl veya onun ahlaki ifadesi olarak vicdan, biyolojik-fiziksel doğamıza, onun ihtiyaçlarına uymamızı değil, tam tersine onlara karşı çıkmamızı ve asıl doğamız olan insani ödev duygumuzu tatmin etmemizi emreder. Diğer yandan, Kant, faydacılardan farklı olarak, bir eylemin ahlaki olup olmadığını, eylemin sonucunda değil, motifinde, yani niyetinde arar. Kant ın, evrende, hatta evrenin dışında mutlak olarak iyi diye adlandırılabilecek tek bir şey vardır. O da iyi niyettir sözü uyarınca, saf iyi niyete dayanan ve ödev duygusundan doğan eylemler, sonuçları ne olursa olsun, ahlaki iyi eylemlerdir. Kant ın ahlak felsefesinin temel kavramlarını dört ana başlık altında toplamak mümkündür: a) İyi isteme (veya istenç); b) Ödev; c) Ahlak yasası veya buyruğu (Kategorik Emperatif); d) Özgürlük (irade özgürlüğü, ahlaki özerklik). Kant a göre iyi isteme, doğrudan ve kendiliğinden iyi ve mutlak değeri olan, öyle ki kötü için de kullanılan tek şeydir. İyi istemeyi belirleyen, aydınlatan ve açıklayan ödev kavramıdır. Kant iyi istemenin ödevle bağlantısında insanın eylemlerini şöyle sınıflandırır: Ödeve aykırı olanlar ve ödeve uygun olanlar (eğilimden çıkan, ödevden çıkan). Ödev ve bununla ilgili olarak erdem, ahlaklılık ve iyi idelerinin deneyden bağımsız olarak a priori gerçeklikleri vardır. Ödev idesinin deneyden bağımsız a priori geçerli oluşu ahlak yasası varsayımına dayanır ki, Kant a göre ahlak yasası aklın bir faktumu (olgusu) dur. Ayrıca ahlaki isteme eğilimlerinden gelen ve mutluluğa erişmeye çabalayan bir istemeden temelde ve ilke olarak bütünüyle başkadır. Çünkü ahlaki isteme, yasa düşüncesiyle belirlenmiştir. Yani duygulara, eğilimlere bakmaksızın sadece ödev olarak vardır ve öyle yaşanır ki, ödevin severek yapılmasıyla, yasaya saygıdan dolayı yapılması önemli değildir. Çünkü ahlak yasası dolaysız olarak istemeyi belirler. Ödev kavramı nesnel olarak, eylemin yasaya uygunluğunu ister. Öznel olarak, yani maksimleri (düsturları) bakımından ise, yasaya saygı ister. Kant a göre, bir davranış, sadece yasaya olan saf bir saygıdan ötürü gerçekleştirildiğinde ahlaken iyidir. Ahlak Yasası (Kategorik Emperatif), kişiliğin özerklik (otonomi), evrensellik, insan kişiliğine saygı ilkeleriyle iç içedir. İçimizde bulunan ahlaki buyruk (yasa) kayıtsız, şartsız ve mutlaktır. Bu dünyada şarta bağlı olmayan, iyi olan tek şey, iyi niyettir, yani kendi çıkarımızı gözetmeden ahlak yasasını izleme istemidir. Mutlu olup olmama değil, ödevin yerine getirilmesi önemlidir. Ahlak yasası kendimizi nasıl mutlu kılacağımızın öğretisi olduğundan, 14

15 kendimizi özgür duymasaydık, ödev kavramını kavramamız da mümkün olamazdı. Bu ise, yani evrensel yasa ve mutlak buyruk (ahlak yasası) her insanda vardır. Böylece mutluluk, çıkar, zevk güdü ve eğilimleri, ahlak yasasının özünde yoktur; o sadece bir ödevdir. Kant ın ahlak felsefesini şu ifadesi özetlemektedir: Öyle hareket et ki, senin hareketlerinin kanunu, aynı zamanda diğer insanların hareketleri için de bir kanun ve prensip olsun. Kant a göre, iyi yaşamanın tek yolu ilkelere uygun davranmaktır. Fırsatçı, vurguncu, yalnızca dış koşullarca yönetilen bireyler erdemli sayılamazlar. Bir bireyin erdemli sayılabilmesi için, etik ilkeleri içselleştirmesi ve bunu eylemlerinde kılavuz olarak alması gerekir. Kant, bir kez daha kişiliğe bakarak, bu çağlar boyu süren etik dürüstlük sorununa bir yanıt bulmaya çalışmıştır. Her kişi, bütün durumlarda kendi ve bütün ötekilerin içinde bulunan, ona uymanın ya da bağlılığın koşulsuz olarak zorunlu olduğu ahlak ilkesinin onlara söylediği ve inandığı şekilde eylemde bulunmalıdır. Kant, kişinin vicdanının ahlak yasasının temelini oluşturduğuna inanır. Kant ahlakının bazı problemleri vardır. Herşeyden önce Kant, ödev duygusundaki çatışmaları dikkate almamıştır. Ülkeme karşı ödev duygumun, onun uğruna savaşmamı ve ölmemi, aileme karşı ödev duygumun ise onları terk etmememi ve ölmememi benden istediği durumda ne yapmalıyım? Buna benzer sorular çoğaltılabilir. İkinci olarak, eylemin sonuçlarına bakmaksızın sadece iyiniyete bakarak ahlaki değerlendirme yapması da eleştirilebilir. İyi niyet, bir eylemin ahlaki değerinin zorunlu şartı olabilir; ancak acaba onun yeter şartı mıdır? Teleolojik ve deontolojik yaklaşımları bu şekilde özetledikten sonra, hangi yaklaşımın kamu yönetimi açısından daha uygun olduğu yönündeki tartışmalara geçebiliriz. Bu konuda, iki ahlak teorisine dayananların bulunduğu görülmektedir. Pops a göre, yönetsel etiğe teleolojik bir yaklaşım almanın güçlü nedenleri bulunmaktadır. Kamu yöneticileri, ahlaki zorunluluklardan olduğu kadar hukuk ve yasalardan kaynaklanan nedenlerle, haklara, kurallara ve ödevlere ilgi duymak zorundadırlar. Fakat politik rolleri ve doğal eğilimleri sonucu sonuçlara da ilgi duyarlar. Kamu yönetiminin politik doğası ve yürütmeyle birlikte yasama ve yargıya karşı da sorumlu olması, sonuçlara önem verilmesini gerektirmektedir. Kamu örgütleri, etkin olabilmek için, sürekli bir yapıya sahip olmalıdırlar. Bunun gerçekleştirilebilmesi de, en azından orta vadede, faydalı ve iyi sonuçlar elde edebilmesine bağlıdır. Diğer yandan, kamu yöneticileri, sıradan vatandaşa ve özel sektör yöneticilerine nazaran halkın mutluluğuyla daha yakından ilgilidirler. Bu da, onları başarıya doğru motive eder ve ulaşacakları sonuçların iyi olmasına dikkat etmelerini sağlar. Nuttall, kamu kesiminde faydacı yaklaşımı şöyle değerlendirmektedir: Uluslararası, ulusal ya da yerel düzeyde olsun, ister hükümeti ya da sanayiyi ve ticareti isterse eğitimi ya da sağlığı ilgilendirsin, kamusal alanda, kararların önceden görülebilir sonuçları gözönünde bulundurularak alınmaları gerektiği genel kabul görmektedir. Kamusal alanda, doğru karar en iyi sonuçları getiren karardır -en iyi sonucun ne olduğu (ve kimin için en iyi olduğu) hep tartışma konusu olacak olsa bile-. Kamu alanında sonuççuluğun genel kabulü, çoğu kişiyi kişisel ahlak sahasında da önemli olanın yalnızca bir eylemin sonuçları olduğu fikrini kabule zorlanmış görünüyor. Doğal olarak, bu ahlaki meselelere bakış açımızı etkilemektedir; bana göre ahlaki duyarlılığımız önemli oranda yitmiştir. 15

16 Chandler a göre ise, bazı zorlukları olmasına rağmen, uygulamadaki kamu yöneticisinin günlük hayatı, deontolojik etiğin teşvik ettiği düzenlemeler, ilkeler ve davranış standartlarına göre veya bunların etrafında oluşur. Hukukçular, anayasacılar, kamu yöneticileri, özellikle bir şeyi düzenleyen veya ahlaki kurallara ilgi duyanlar, dindarlar ve özellikle on emir in kurallarına riayet edenler, Kant ın kategorik imperativine bağlı olan felsefeciler deontolojist olma eğilimindedirler. Bu ahlaksal düşünme tiplerinin her birisinin paylaştıkları ortak şey, kabul edilmiş veya üzerinde konsensüs sağlanmış değerlerin varlığıdır. Yine Chandler a göre, etik kurallar yararlıdırlar, fakat onlar, yönetsel hayatın en önemli karakteristiklerinden biri olan ahlaki karmaşıklıkla, kişisel olarak, cesaretle, sorumlu ve yaratıcı bir biçimde mücadele etmenin yerini alamaz. Steinberg ve Austern de, değerleri temel alan deontolojik yaklaşımı savunmaktadır. Onlara göre, kamu yararına ve kamu çıkarına hizmet eden yönetim kavramı, kamu yönetiminin ahlaklı uygulamaları için temeldir. Ahlak yokluğu ya da ahlaka karşı ilgisizlik ya da ahlakı göreceli gören kamu görevlilerinin uygulamaları, kamu yararına ve kamu çıkarına hizmet etmez. Ahlaksal olarak değerleri temel alan bir inanç sistemi, kamunun çıkarına olan davranışla sonuçlanacak ve kamunun isteklerini karşılayacaktır. Değer temelli ahlak, yanlış bir davranışla sonuçlansa bile, bu uygulamada yolsuzluk yoktur. Faydacı yaklaşım, kamu görevlisinin karşılaştığı günlük sorunların çözümünde yardımcı olabilir. Kamu görevlisi, somut bir olayla karşılaştığında, olayla ilgili herhangi bir kural bulamayabilir ya da mevcut olaya uygulanması pek mümkün olmayan genel bir kuralla karşılaşabilir. Bu durumda, alacağı kararı ya da bulunacağı davranıştan etkilenen bireylerin faydalarını düşünerek pratik bir karara varabilir. Ancak, burada dikkat edilmesi gereken bir nokta vardır. Bir kamu görevlisi, kurumunun, devletin ya da tüm vatandaşların çıkarına olduğuna inandığı her davranışı gerçekleştirebilir mi? Başka bir söyleyişle, en çok kişi için en çok iyiyi sağlayacak her eylemi yapabilir mi? Örneğin, bir istihbarat elemanı, devletin aleyhine çalıştığını düşündüğü bazı kimselerin telefonlarını, gerekli mercilerden izin almadan dinleyebilir mi? Yine güvenlik görevlileri, yasal yollardan bir terör örgütünün ortadan kaldırılamayacağına inanırlarsa, söz konusu örgütü ortadan kaldırmak için yasadışı yollara (örneğin yargısız infaz) girişebilir mi? Her iki örnekte de, kamu görevlisinin iyi niyeti söz konusudur. Çünkü kişisel bir çıkarla değil, milliyetçi duygularla hareket etmektedir. Eylemlerinin sonuçta, toplumun bireylerinin genel mutluluğuna katkıda bulunacağına inanmaktadır. Her iki örnekte de yanıt hayır olmalıdır. Çünkü yapılan eylemler, temel ahlaki değerlere ve yasalara aykırı eylemlerdir. Kamu görevlisi, bir karar alırken ya da bir eylemde bulunurken Kant ın ortaya koyduğu şu soruya cevap vermelidir: Örgütte herkes bu şekilde karar alır ya da böyle davranırsa ne olur? Verdiğimiz iki örnek açısından da sorunun cevabı pek parlak değildir: Birinci örnekte yasalara uymanın hiç bir anlamının kalmadığı bir kamu yönetimi, ikinci örnekte ise mafya tipinde örgütlenmiş bir kamu yönetimi ortaya çıkacaktır. Bu açıdan, Kant ın formel etik anlayışı önem kazanmaktadır. Tüm kamu görevlileri, öncelikle, belirlenecek yasalar ve etik standartları temel alarak karar vermeli ya da eylemde bulunmalıdırlar. KAMU YÖNETİMİNDE ETİKSEL DAVRANIŞIN OLUŞTURULMASI Yönetsel etik yaklaşımı, kamu yönetiminde etiğe dayalı bir yönetim modelinin oluşturulmasını öngörmektedir. Etiğe dayalı yönetim modeli, yozlaşma ile ilgili fırsat ve 16

17 dürtüleri ortadan kaldırmaya ve onun ortaya çıkarılmasını kolaylaştırmaya yönelik olarak dizayn edilmelidir. Ona göre, etiğe dayalı bir yönetim modeli, iki temel varsayıma dayanmaktadır: Birincisi, bir kamu görevlisinin, çıkar çatışmasına neden olabilecek özel faaliyetlerden tümüyle ilgisini kesemeyeceğidir. İkincisi ise, kamu görevlilerinin görevlerini kurumla ilgili standartlara uygun olarak yerine getirmelerini mümkün kılmak için onlara yol gösterilmesi zorunluluğu bulunduğudur. Modelin başarıya ulaşması, yönetim ve yasama aşamalarında, sürekli ve kararlı bir liderliğe bağlıdır. Etiksel davranışı gerçekleştirmede gösterilen çabaların amacı, şöyle sıralanabilir: Kamu görevlilerinin etiksel faaliyetleri vasıtasıyla halkın güvenini geliştirmek. Kamu görevlilerini vazgeçirerek ve cezalandırarak etiksel olmayan davranışları azaltmak ve mümkünse ortadan kaldırmak. Etiksel olmayan davranışlar için yaptırımların uygulanmasını meşrulaştırmak. Gerek mevcut, gerekse örgüte yeni katılacak kamu görevlilerini, bürokratik kararların etiksel ve değersel yönlerine karşı duyarlı hale getirmek. Hangi davranışların etik, hangilerinin etik dışı olduğu konusundaki belirsizliği azaltmak. Etik ve değer konularındaki analizlerde yöntemler geliştirmek. Etiksel ve değer ikilemlerinin çözümünde kamu görevlilerine yardım etmek. Etiksel gelişmeyi desteklemek ve gerçekleştirmek. Yönetsel etiğin oluşturulmasında temel alınacak bazı etik değerler bulunmaktadır. Yönetsel etiğin temelini oluşturan iki grup etik değer ya da ilkeden söz edilebilir. Birincisi, genel anlamda toplumsal etiğin de temelini oluşturan ve evrensel düzeyde genel kabul görmüş bazı etik ilkeler. Örneğin yalan söylememek, hırsızlık yapmamak, dürüstlük, emaneti korumak ve geri iade etmek, sözünde durmak, aldatmamak vb. gibi. Söz konusu ilkeler, yönetimin içinde bulunduğu toplumun kültürü, örf ve adetleri ve inanç sistemlerinden büyük ölçüde etkilenecek, bir toplumdan diğerine ufak tefek farklar ortaya çıkabilecektir. İkincisi ise, daha çok kamu görevlilerini ilgilendiren ve uyulması gereken etik ilkeler. Örneğin, hizmetten yararlananlardan herhangi maddi veya manevi bir çıkar sağlamamak, kamu malını korumak, görevini tüm bedensel ve zihni gücünü kullanarak yerine getirmek, mesai saatleri içerisinde kendi özel işleri ile ilgilenmemek, zimmetine verilen eşyaları ve paraları iade etmek vb. ilkeler. Kamu yönetiminde etiksel davranışın oluşturulmasında ya da başka bir ifadeyle ahlak dışı davranışların ortadan kaldırılmasında kullanılacak yöntemler neler olabilir? Yönetsel etik literatüründe bu konuyla ilgili farklı yaklaşımlar olmakla birlikte, üzerinde birleşilen hususlar da bulunmaktadır. Etiksel davranışın oluşturulmasında faydalanılan yöntemler, genelde dış ve iç denetim kapsamında değerlendirilmektedir. Etik ilke ve standartları da içeren yazılı kurallar vasıtasıyla etiksel davranışın oluşturulması, en çok gündeme gelen denetim yöntemidir. Söz konusu yöntem kapsamında etik ilke ve 17

18 standartlar (codes of ethics) ile etik kanunları (ethics legislation), denetim araçları olarak ele alınacaktır. Yine bir denetim aracı olan ihbarcılık mekanizması ile etik ilke ve standartların uygulanmasını denetleyecek mekanizmalar bu kapsamda incelenecektir. Etik İlke ve Standartlar (Codes of Ethics) Etiğe dayalı bir yönetim sisteminin oluşturulabilmesi için, kamu görevlilerinin benzer olaylar karşısında benzer tutum ve davranışlarda bulunmasının sağlanması, yani davranışlarının standartlaştırılması gerekmektedir. Belli olaylar karşısında ortaya konulacak ahlaki olarak iyi ve doğru eylem biçimlerinin saptanarak, bunların bir araya getirilmesi, etiğe dayalı bir yönetim sisteminin oluşturulmasında önemli bir ihtiyaçtır. Etik ilke ve standartlar (codes of ethics), kabul edilebilir davranışları tanımlamak amacıyla yapılan sistematik gayretlerdir. Etik ilkeler, iyi davranışta bulunma ve kötü davranışlardan kaçınma konusunda, kamu görevlilerine rehberlik ederler; devlete olan güveni artırırlar ve kamu örgütlerindeki yönetsel davranış standartlarını yüceltirler; değerlerin çatıştığı durumlarda karar vericilere yol gösterirler. Etik ilke ve standartlar, halkla kamu yönetimi arasındaki kamusal güvene dayalı özel ilişkiyi sağlamada, önemli bir rol üstlenirler. Kamusal alandaki ahlaki standartların, özel hayattan daha yüksek olmasını sağlarlar. Etik ilkeler, örgütlerdeki ahlak dışı davranışların cezalandırılması için de rehberlik görevi yaparlar. Ayrıca söz konusu ilkelerin yaygın olarak kullanılması, yönetimin bir meslek haline gelmesine yardımcı olur. Etik ilkeler, yazılı veya yazılmamış, genel veya özel biçiminde sınıflandırılabilir. Tatbik edilmeye daha müsait olan yazılı ilkeler, hükümetler, herhangi bir kamu kurumu, meslek örgütleri veya işletmeler tarafından kamuya duyurulabilir. Etik ilkeler, yüksek bir gayeye ulaşmayı amaçlayan ideal bir yapıda olabilir ya da bunun tersi olarak zorlayıcı ve yasaya tam anlamıyla bağlılığı esas alan bir yapı arzedebilirler. On altın kural olarak duvara asılabilir veya genel ve hizmetiçi eğitimin ve tatbikatın bir parçası olarak sürekli kullanılabilir. Etik ilke ve standartların, bir levha olarak duvara asılan ve hiç bir etkisi olmayan kurallar müsveddesi olarak algılanmaması için, yaşayan belgeler olarak örgütsel yaşamın bir parçası haline getirilmesi gerekmektedir. Bir kimse, bir kamu görevini kabul etmekle, o görevle ilgili olarak belirlenmiş ahlaki standartlara da uymayı kabul ediyor demektir. Çünkü kamu hizmeti, ahlaki anlamda doğru olanı yapma, yanlış olanı yapmama yükümlülüğünü de içermektedir. ABD de devlet memurları için belirlenen davranış standartlarını içeren bir kararnamede, kamu hizmeti anlayışı şöyle ifade edilmektedir: İktidarın yönetenlerin onayına dayandığı yerde, ilke olarak her yurttaş hükümetin dürüstlüğüne tam güven duymak durumundadır. Her bir memur, işgören ya da hükümet danışmanı, bu güveni, kendi dürüstlüğü ve her türlü resmi işlemdeki davranışıyla kazanmak ve onurlandırmak zorundadır. Bu standart her yönetim düzeyinde geçerlidir. Kamu yönetiminin kendine özgü siyasal, yasal ve yönetsel çevresi, kamu hizmetine özgü etik standartların hazırlanmasını, bir özel işletme için etik standartların hazırlanmasından daha önemli bir görev haline getirmektedir. Genel olarak halkın, işadamlarından ve özel kesim 18

19 yöneticilerinden ziyade, kamu görevlilerinden daha yüksek ahlaki performans bekledikleri bilinmektedir. Özellikle menfaat çatışması alanında olmak üzere, belirli uygulamalar iş aleminde kabul edilebilir, fakat aynı uygulamalar kamu yönetiminde yasaklanmaktadır. Etik ilke ve standartların hazırlanma aşamasında dikkat edilmesi gereken bazı noktalar vardır. Bunlardan birincisi, dürüstlüğü ve ahlaki sorumluluğu tanımlamaya girişen standartların, toplum tarafından genel kabul görmüş standartlarla açıkça çelişmemesi gerekir. Başka bir anlatımla, oluşturulacak resmi etik, değişen ekonomik ve toplumsal şartlarla birlikte hızla değişen gayri-resmi etik le uyumlu olmalıdır. Eğer böyle olmazsa, resmi olarak belirlenen bu standartlar, gerek toplum gerekse kamu görevlileri tarafından dikkate alınmayacak ve uygulanma şansı bulamayacaktır. Oluşturulacak etik standartların toplumun büyük bir kesimi tarafından benimsenmesi, yozlaşmanın önlenmesinde en can alıcı noktalardan birisidir. Çalışmamızın birinci bölümünde de verdiğimiz bir örnek, konuyu oldukça açık bir hale getirmektedir: Kabile ve kan bağlarının çok önemli olduğu bir Afrika ülkesinde, akrabaları koruma ve kollama yönünde genel kabul görmüş bir norma karşı ortaya konulan, işe almada ve hizmet sunumunda eşitliği ve tarafsızlığı öngören gayrişahsilik ilkesi, hemen hemen hiç uygulanma imkanı bulamayan resmi bir norm olarak kalmaktadır. İkinci nokta, belirlenecek standartların açık bir dille ve anlaşılır biçimde ifade edilmesi, mümkün olduğu kadar örneklerle açıklanmasıdır. Tanımlanan eylem ve davranışlar, herkesin anlayacağı biçimde açık ve basit terimlerle ifade edilmeli, karşılaşılan ahlaki ikilemi çözme amacıyla oluşturulan standartlar yeni ahlaki ikilemlere yol açmamalıdır. Üçüncü nokta, belirlenecek standartların dağınık, aşırı şekilde sınırlayıcı olmaması ve birbiriyle çelişmemesidir. Eğer böyle olursa, kamu görevlisinin kafası karışabilir ve standartlardan elde edilmek istenen sonuca ulaşmak mümkün olmayabilir. Dördüncü nokta ise, belirlenecek standartların makul olması ve başarılabilmesi mümkün amaçlar içermesidir. Kamu görevlilerinin uyması mümkün olmayan yüksek davranış standartlarının belirlenmesi, etiğe dayalı bir yönetim anlayışının gerçekleşmesi yerine, etik değerlerin ulaşılması güç bir ideal olarak görülmesine, hatta önemsenmemesine yol açabilir. Standartların oluşturulmasında dikkat edilmesi gereken beşinci nokta, belirlenecek standartların, kamu görevlilerinin işlemleri yürütmesine engel olmamasıdır. Örneğin, ihalelerde görev alan kamu görevlileri için getirilecek çok sıkı etik kurallar ve yaptırımlar, hiç bir kamu görevlisinin bir ihale işleminin altına imza atmamasına yol açabilir ve böylece kamuda ihale yapmak imkansız hale gelebilir. Diğer yandan, kamuyla iş yapan müteahhitlerin yaptıkları işlerin denetlenmesi amacıyla 8-10 aşamalı ve birden çok birimin katıldığı çok sıkı bir denetim mekanizmasının getirilmesi, hiçbir müteahhidin kamuyla iş yapmamasına neden olabilir. Son olarak, etik ilke ve standartların katılımcı bir anlayışla oluşturulması ve geliştirilmesi de önemli bir noktadır. Eğer etik ilke ve standartlar, diğer yasa ve yönetmelikler gibi, tepeden inmeci bir anlayışla hazırlanır ve kamu görevlilerinin uyması zorunlu olan kurallar biçiminde onlara empoze edilirse, söz konusu ilke ve standartların kamu görevlileri üzerindeki etkisi, mevcut yasalardan öteye gidemez. Bu açıdan, etik ilke ve standartların, gerek kamu görevlileri ve gerekse ilgili tüm kesimlerin katılımcılığı ile oluşturulması yararlı olacaktır. 19

20 Ancak tüm kamu görevlilerince içtenlikle benimsenecek etik ilke ve standartlar amaca ulaşabilir. Kamu yönetiminde yozlaşmanın önlenmesinde, kamu görevlileri için etik standartların oluşturulması kadar, özel kesimde çalışanların kamu yönetimi (devlet) ile iş ilişkilerinde uymaları gereken etik standartların oluşturulması da önem kazanmaktadır. Örneğin kamu yönetimi etiğinde, memurun yaptığı iş karşılığında rüşvet ya da başka bir menfaat elde etmemesinin ahlaki bir standart olarak tespit edilmesi tek başına yeterli olmamakta, aynı zamanda benzer ahlaki standartların özel kesim yönetici ve çalışanları için de getirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, iş etiğinde (business ethics) işadamlarının, şirket yönetici ve çalışanlarının, devlet ile ilişkilerinde kamu yöneticilerine rüşvet vermemeleri, devletten bir çıkar elde etme karşılığında memurları yoldan çıkarmamaları yönünde ahlaki ilkelerin geliştirilmesi gerekir. Rüşvet ve yolsuzluklarla ilgili olarak, özel kesim örgütlerine sorumluluk yüklenmesi, özel kesim örgütlerinin kendi personelini bu konularda eğitmesi sonucunu doğuracaktır. Söz konusu örgütler, rüşvet ve yolsuzluk işlerine karışanların işlerine derhal son verileceğini personeline öğretmeleri yararlı olacaktır. Bazen bir ahlaki ikilemin çözümünde, doğru-yanlış veya ahlaki-ahlak dışı biçiminde net olarak ortaya konulmuş bir standart bulunamayabilir. Kamu görevlileri, doğru davranışı yanlış davranıştan ayırmada zorluklarla karşılaşabilirler. Bu durumda sorun, beyaz veya siyah olarak net belirlenememekte, gri alan olarak tabir edilen belirsiz bir durum karşımıza çıkmakta ve çözüm de son derece zorlaşmaktadır. Önceden kestirilemeyen ve her an ortaya çıkabilecek gri alanlarla, her zaman karşı karşıya gelinebilir. Önemli olan, böyle bir sorunla karşılaşıldığında, onu kendi haline bırakmak yerine, bir an önce çözüm bulmaya çalışmaktır. Ortaya çıkan gri alanı, yasal ya da yönetsel düzenlemeler ve belirlenecek ahlaki standartlarla düzenleme konusu yapılıncaya kadar, geçici olarak kurum içindeki ahlak kurulları yardımıyla sorun hemen çözümlenmelidir. Etik davranış ilkeleri, kamu yönetiminde ilk kez, ABD de bulunan Uluslararası Kent Yönetimleri Birliği (International City Management Association-ICMA) tarafından 1924 yılında yayımlandı yılında Kongre tarafından oybirliği ile, federal yürütme şubesi görevlileri için davranış kuralları kabul edildi yılında Başkan Kennedy, idari kararlarla bu kuralları güçlendirdi lerde Watergate skandalı ile beraber, devletin bütün kademelerine etik ilke ve standartlar yaygınlaştırıldı. Bir meslek örgütü olan Amerikan Kamu Yönetimi Topluluğu (ASPA), 1984 yılında, etik ilke ve standartları bir bildirge olarak ilan etti. Etik ilkeler, işletmeler, yerel yönetimler, kamu yönetimi içinde yer alan herhangi bir kurum, hükümet, mesleki kuruluşlar, bilim adamları vb. tarafından hazırlanarak kamuoyuna duyurulmaktadır. Bu durumda etik ilkeler, bildirge olarak da adlandırılmaktadır. Amerikan Kamu Yönetimi Topluluğu nun Etik Bildirgesi Biz, Amerika Kamu Yönetimi Topluluğu üyeleri, vicdanın davranışları yönlendirmedeki kritik rolünü idrak ederek ve hayatın ahlaki belirsizliklerini göz önünde bulundurarak, (şunları) taahhüt ediyoruz: 1. Kamu kurumlarına kamusal güveni ve emniyeti aşılamak için, tüm kamusal aktivitelerimizde kişisel dürüstlük, doğruluk, onur ve metanet gibi yüksek standartları göstermeyi. 20